¿Responsabilidad, Transparencia y Buen Gobierno en la colaboración público–privada?
Mónica Melle Hernández, es Profesora Titular de Economía Financiera de la UCM y miembro de Economistas Frente a la Crisis
La colaboración público-privada se ha desarrollado en España principalmente durante la última década como instrumento de apoyo al sector público para la provisión de infraestructuras y servicios públicos. Busca una mayor implicación del sector privado en la construcción y gestión de bienes y equipamientos públicos, ofreciendo un sistema de financiación mixta en el que el sector privado realiza inversiones con un plazo de retorno de hasta veinte años, con cargo a los presupuestos públicos (o, en el caso de concesiones, de tarifas de usuario).
Como otros sistemas de financiación, ofrece la ventaja de adelantar el disfrute de nuevas infraestructuras a los ciudadanos, pero a costa por una parte, de asumir compromisos de gasto para futuros ejercicios, que limitan la financiación de nuevos proyectos en un marco de estabilidad presupuestaria, y por otra, del encarecimiento relativo que supone la financiación privada en relación con la financiación tradicional mediante deuda pública[1]. La crisis económica y financiera ha aumentado considerablemente la diferencia entre el coste de la financiación pública directa y el de esta financiación mixta que representa la colaboración público-privada[2]. Además, las colaboraciones público-privadas se materializan en “contratos llave en mano”, que supeditan el coste de la infraestructura a su pronta finalización[3].
La crisis económica se está utilizando como excusa para cuestionar la sostenibilidad del modelo tradicional de administración pública prestadora de los servicios públicos; y en cierto modo para impulsar las colaboraciones público-privadas. Las administraciones públicas, ante las restricciones presupuestarias para cumplir la Ley de Estabilidad Presupuestaria, recurren a este tipo de operaciones para la realización de proyectos de infraestructuras, principalmente en los sectores de transportes, sanidad pública y educación, ya que suelen ser inversiones cuantiosas y complejas. Sin embargo, no existe evidencia de que los países que más emplean la colaboración público-privada tengan menos desajustes fiscales[4].
Existe, por otra parte, un alto grado de indeterminación jurídica y conceptual en los contratos de colaboración público-privada, que ha derivado en incertidumbre y opacidad respecto de la propia naturaleza de este fenómeno, así como sobre sus mecanismos de implantación. Lo que dificulta cualquier reflexión responsable tanto sobre sus limitaciones como sobre los riesgos contables y presupuestarios que implica (Puerto, 2006).
La gestión privada de servicios públicos no siempre es mejor que la gestión pública directa, depende del ámbito objeto de externalización y de las capacidades organizativas de las administraciones y de las instituciones privadas en cada uno de los sectores. La mayor o menor eficiencia de la colaboración público-privada está directamente relacionada con las normas de buen gobierno. Estas normas son la transparencia y la rendición de cuentas a la ciudadanía, la responsabilidad y participación de los agentes involucrados y la promoción y defensa de criterios explícitos de eficiencia y calidad en las decisiones que se adopten.
El sector público no dispone de suficiente información sobre el retorno de la inversión privada en las colaboraciones público-privadas, ni tiene mecanismos de participación en las ganancias derivadas de la venta de acciones por parte de los inversores[5]. En el Reino Unido, departamentos responsables e inversores, alegando motivos de confidencialidad comercial, han venido dificultando el acceso a la información completa de costes y beneficios de los proyectos de colaboración público-privada[6].
Es preciso que haya más transparencia en la información que se dispone sobre los proyectos de colaboración público-privada en la financiación de infraestructuras públicas en general. Los contribuyentes desconocen el detalle sobre la cuantificación de la inversión realizada, sobre los pagos anuales que se derivan de las inversiones y los servicios, sobre los adjudicatarios o sobre la duración de los contratos.
La planificación, diseño, control y evaluación de la gestión de la colaboración público-privada resultan indispensables para lograr la eficiencia y la eficacia en la externalización de un servicio de forma sostenida en el tiempo. La planificación y el diseño son anteriores a la celebración del contrato. Antes de iniciar cualquier proyecto de colaboración entre el sector público y el privado para la financiación de nuevas infraestructuras, es preciso que el sector público que lo impulsa, llegue a la conclusión de que debe desarrollarse a través de este sistema mixto de financiación, atendiendo a criterios de rentabilidad social y económica.
Posteriormente, es preciso que el sector público defina exhaustivamente, antes de llevar a cabo las licitaciones públicas pertinentes, si se produce una adecuada transferencia de riesgos del proyecto que tradicionalmente asumía en su totalidad el sector público. Las operaciones de colaboración público-privada no implican que el socio privado asuma la totalidad de los riesgos derivados de la operación, ni siquiera la mayor parte de ellos, sino que se produzca un reparto preciso de los riesgos en función de las capacidades de las partes en cuestión para ser evaluados, controlados y gestionados con la mayor exactitud posible.
Al externalizar la gestión, la Administración hace dejación de las competencias propias de planificación, evaluación y control, y de acuerdo con la teoría económica de los contratos, la relación principal-agente que rige los contratos de externalización se concreta en un problema de riesgo moral (Salanié 1997, 108) en el que agente y principal no comparten la misma estructura de pagos y donde la asimetría de información favorece al agente, ya que el principal carece de información acerca de su rendimiento, por lo que el principal tiende a obtener un resultado subóptimo.
Se deben implementar medidas, a través de los pertinentes organismos de control, para garantizar una ejecución posterior según lo establecido en las prescripciones técnicas y administrativas, para evitar que se modifique la situación en lo referente a la transferencia de riesgos entre el sector público y el sector privado.
Es preciso también que los pliegos de prescripciones técnicas y administrativas sean lo suficientemente exhaustivos para que el licitador pueda valorar adecuadamente los proyectos de inversión, financiación y provisión de servicios. Los proyectos de colaboración público-privada de infraestructuras públicas han de convertirse en verdaderas alianzas estratégicas entre el sector público y el privado, por lo que las reglas tienen que estar muy claras, no solo en el momento inicial (período constructivo), sino también a lo largo de toda la vida del contrato (período de explotación). Los pliegos no solo han de delimitar los riesgos para todas las partes y hacer viables los proyectos, sino también regular todas las contingencias, por una parte o por otra, que se darán con toda seguridad a lo largo de la vida del contrato.
Respecto al control y, especialmente la evaluación, han de operar sin solución de continuidad, a lo largo del proceso, a fin de evitar y reconducir situaciones disfuncionales y negativas para los intereses de las administraciones públicas. El control se concibe así de forma integral con la ejecución de la externalización, pues incide tanto en el momento de celebración del contrato, al fijar en el pliego de condiciones las variables y los indicadores de control, como durante la prestación del servicio, con variables de control dirigidas al proceso y al resultado. La evaluación se orienta a la investigación y la obtención de información de cara a la mejora de la satisfacción del ciudadano –y también de la organización pública-, mientras que el control se dirige al establecimiento de mecanismos y directrices para la satisfacción de los objetivos y las necesidades de la propia Administración pública.
Las administraciones españolas tienen un déficit espectacular de mecanismos de control de las organizaciones privadas prestadoras de servicios públicos. Cuentan con buenos mecanismos de control legal y económico formal –por ejemplo, en los pliegos de condiciones-, pero que no consiguen implementar en la práctica, ya que se carece de los recursos humanos y de la experiencia necesaria para hacerlo. Sin embargo, la evaluación y el control son elementos críticos para que el rendimiento que aporte la gestión indirecta de un servicio público no solamente se maximice[7] sino también que sea sostenido en el tiempo. Se deberían crear agencias especializadas (u otros organismos o ámbitos administrativos específicos) en la gestión de externalizaciones, de forma que, por una parte, se acumule el conocimiento en bases de datos y en protocolos para la redacción de pliegos de condiciones y, por otra, se centralicen algunas actividades de control y la evaluación.
Por último, un buen gobierno de la colaboración público-privada requiere la responsabilidad y participación activa de los agentes involucrados (stakeholders), especialmente de los profesionales; sobre todo en los modelos de concesión que además de infraestructuras incorporan prestación de servicios.
En definitiva, para que la colaboración público-privada sea eficiente es imprescindible que la administración pública asuma el papel de organizador, regulador y controlador. Sólo así el establecimiento de marcos asociativos, generalmente duraderos, entre socios públicos y privados permitirá un reparto de los costes, los beneficios, y los riesgos asociados a la inversión y gestión de activos de interés general. Bajo tales premisas, la competencia y la experiencia de las empresas privadas generarán eficiencia para la Administración, aprovechando los conocimientos y métodos de funcionamiento del sector privado en el ámbito público.
Referencias bibliográficas.-
HODGE, G. A. (2004): “The risky business of public-private partnerships”, Australian Journal of Public Administration, vol. 63 (4): 37-49.
KAPPELER, A. y NEMOZ, M. (2010): Public-private partnerships in Europe before and during the recent financial crisis, informe económico y financiero 2010/04, BEI, Julio de 2010: http://www.eib.org/epec/resources/efr_epec_ppp_report.pdf.
PUERTO CELA, MARIANO (2006): “Aspectos presupuestarios de la colaboración público-privada”,Presupuesto y Gasto Público 45/2006: 95-103.
SALANIÉ, B. (1997): The Economics of contracts. Cambridge: MIT Press.
[1]El Fondo Monetario Internacional indica que cuando los préstamos públicos se sustituyen por préstamos privados, lo más probable es que aumenten los costes financieros de la colaboración público-privada (Public-Private Partnerships, FMI, 12 de marzo de 2004: http://www.imf.org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.htm).
[2]En Reino Unido, datos recientes sugieren que el coste medio ponderado del capital de una colaboración público-privada es el doble de los bonos del Estado (17º informe del Comité de Hacienda de la Cámara de Comunes Private Finance Initiative, HC 11 4 6, agosto de 2011:http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmtreasy/1146/114602.htm).
[3]Un informe del Banco Europeo de Inversiones indica que los contratos de carreteras en régimen de colaboración público-privado que se llevan a cabo en Europa son un 24% más caros que a través de contratos ordinarios (Ex ante construction costs in the European road sector: a comparison of public-private partnerships and traditional public procurement, informe económico y financiero 2006/01, BEI, Blanc-Brude F., Goldsmith H. y Välilä T.: http://www.eib.org/attachments/efs/efr06n01.pdf).
[4]Según el Banco Europeo de Inversiones, los cinco países líderes en el uso de la colaboración pública-privada en los últimos años son Grecia, Irlanda, Portugal, España y Reino Unido, precisamente países en los que se han producido desajustes en sus finanzas públicas (Kappeler y Nemoz, 2010).
[5]44º informe del Comité de Cuentas Públicas Lessons from PFI and other projects, HC 12 0 1, 1 de septiembre de 2011:
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