Economistas frente a la crísis * Garoña *

GAROÑA

Jorge Fabra Utray, economista y Doctor en Derecho, es miembro de Economistas Frente a la Crisis

La Central Nuclear de Santa María de Garoña, enfrentada a su cierre o a la extensión de su explotación más allá de los 40 años de su vida de diseño, se ha convertido desde 2009 en la primera batalla de un conflicto con mayor alcance del que aparentemente está sobre la mesa.

En 2009 Garoña debía haber sido cerrada. La central más vieja y pequeña de las 8 Centrales Nucleares (CC.NN) en explotación cumplió en 2009 los 40 años de vida para los cuales fue diseñada después de haber recibido, cada 10 años en sus 4 décadas de explotación, las correspondientes autorizaciones del Consejo de Seguridad Nuclear (CSN). Sin embargo, en julio de 2009, en respuesta a la solicitud de prolongación de su explotación por 10 años adicionales por Nuclenor (empresa propietaria de la central, participada en porcentajes iguales por Endesa e Iberdrola) el Gobierno aplazó cuatro años (hasta el 5 de julio de 2013) el cierre y desmantelamiento de la central, previos los informes del CSN. No obstante, alegando incertidumbre regulatoria, la central cesó su producción en diciembre de 2012. Así es que Garoña ha estado en explotación 42 años y 5 meses en los que ha producido aproximadamente 152.000.000 MWh cuya retribución ha permitido a la Central recuperar sus costes de inversión y de funcionamiento y obtener altísimos beneficios, tal y como más adelante se verá.

Después de diferentes avatares administrativos, contradicciones políticas y dudas empresariales que ahora no vienen al caso, finalmente, Nuclenor solicita la renovación de la licencia de explotación de Garoña hasta 2031.

El 8 de febrero de 2017, el pleno del CSN aprobó, con el voto en contra de su Consejera y exministra de Medio Ambiente Cristina Narbona, un dictamen favorable a la reapertura de Garoña con estrictas condiciones relacionadas con su operación segura… pero -en contra de la práctica regulatoria del CSN- el dictamen no fija plazo a la prolongación de su explotación y pasa por alto, aunque el dictamen no lo esconda, que determinadas reformas de la central ordenadas por el propio CSN como condición previa a cualquier toma en consideración de la renovación de la licencia, siguen todavía sin haber sido completadas y, por consiguiente, sin evaluar.

Corresponderá ahora al Gobierno la autorización de la reapertura de la Central y la fijación del plazo de explotación, y a Nuclenor recurrir o no la decisión del Gobierno y, en todo caso, decidir o no la continuidad de la explotación de la Central. Sea cuales fueren las decisiones que unos u otros tomen, si la central acabara teniendo vía libre, tardaría más de un año en volver a producir electricidad.

Desde 2013, el proceso de cambios en los criterios regulatorios del CSN, la falta de unanimidad entre los miembros de su Consejo, los cambios en los plazos de prolongación de la explotación en las solicitudes de Nuclenor, los aparentes desacuerdos económicos entre Iberdrola y Endesa sobre la continuidad o no de la explotación de la central, la fuerte contestación social y la alta oposición de los partidos políticos… dibujan un panorama confuso que revela la existencia de intereses y de discrepancias políticas que sobrepasa la cuestión concreta que se debate y que, sin embargo, se están dilucidando en Garoña.

En juego están intereses económicos de las empresas propietarias de las 8 CC.NN españolas –las cinco empresas agrupadas en UNESA-, que suman una potencia de 7.800 MW, y discrepancias sobre política regulatoria y sobre política energética. Intereses y discrepancias que se enfrentan porque lo que finalmente acabe pasando con Garoña, sentará precedentes que, aunque no determinantes, sin duda influirán en la política regulatoria y en la política energética dentro del contexto que da sentido a todo: los intereses generales de los ciudadanos que se llaman certidumbre, salud, empleo, investigación, tejido industrial, medio ambiente… en fin, que se llaman modelo productivo. Un modelo enfrentado a diferentes opciones detrás de las cuales se debaten concepciones casi antagónicas de entender qué es el progreso.

Politica Regulatoria

En el CSN no ha existido unanimidad. Cierto es que la unanimidad sólo ha sido rota por un voto. Pero esa rotura ha traído a primer plano una cuestión de primer orden para cualquier país que se reclame miembro de la comunidad de países fiables en la conducción de los asuntos públicos.

La Consejera Narbona, al explicar las razones de sus discrepancias con la mayoría de sus colegas del CSN, ha insistido en que sus posiciones no están influidas más que por su concepción de lo que son “las buenas prácticas regulatorias en materia de seguridad nuclear” respecto a las cuales el CSN estaría, en su opinión, dando pasos atrás en la toma de sus decisiones. De alguna manera –incluso, de manera explícita- Narbona ha negado ninguna contaminación de sus planteamientos desde las posiciones que pueda mantener en materia de política energética. Las competencias que le corresponden como Consejera del CSN se limitan al ámbito de la regulación en materia de seguridad nuclear y protección radiológica. ¿Pero quiere decir esto que la regulación deba de ser ajena a la política?

No. La regulación preventiva de la prestación de los servicios de interés general no es pura técnica. También es -y es ante todo- política, y de ahí que sea habitual que en los correspondientes ámbitos especializados se hable con total naturalidad de “política regulatoria”.

La tarea regulatoria no es ni puede ser políticamente aséptica. No hay que confundir neutralidad partidaria con neutralidad política, ni está reñido el ejercicio de una opción política con una toma de decisiones adecuadamente fundadas en conocimientos especializados de carácter técnico, económico o jurídico.

Pudiera parecer que la dimensión política desaparece íntegramente cuando los organismos reguladores o de supervisión se limitan a aplicar las normas o a ejercer potestades administrativas. Pero incluso aquí la dimensión política de la tarea regulatoria tampoco desaparece. En primer lugar, los organismos reguladores –y el CSN lo es- también tienen atribuidas importantes potestades normativas. Pero además, no cabe desconocer que, incluso, cuando los reguladores se limitan a aplicar la regulación siguen ostentando amplios márgenes de decisión en cuyo ejercicio intervienen, inexorable y legítimamente, consideraciones u opciones de política regulatoria que no debe nunca ser confundida con el doctrinarismo ideológico al que tantas veces recurren –para descalificar- quienes o no tienen opinión o quienes sustentan intereses ajenos a los generales que sí están en juego: los intereses generales.

El verdadero problema que sufren en España los organismos reguladores y de supervisión no es la “politización” sino su colonización e instrumentalización partidaria y la influencia –rara vez transparente- que ejercen sobre estos organismos los propios sectores regulados y las empresas que los integran. Al respecto, alguna cuestión ha señalado la Consejera Narbona subrayando que el cambio de criterio del CSN observado en el caso de Garoña carece de motivación justificada y no, precisamente, de la correspondiente mención de lo que las empresas afectadas consideran conveniente.

El nombramiento de los máximos responsables de los organismos reguladores y de supervisión, no puede tener lugar sino en sede política entre personas cualificadas y preparadas para el ejercicio del cargo. Este es el verdadero reto de los organismos reguladores. No existe mejor garantía de independencia que la competencia profesional y la reputación contrastada de las personas elegidas. Así es que sí. La Regulación no es ni puede ser ajena a la política. El respeto a los protocolos de seguridad consolidados, la estabilidad de los procedimientos, la exigencia en el cumplimiento de los requisitos o condiciones, la coherencia entre acuerdos que se concatenan… son ejemplos de política regulatoria que ponen el acento en las “buenas prácticas regulatorias”. El voto particular de la Consejera Narbona, contrario al informe positivo aprobado por el pleno del CSN sobre la renovación de la autorización de explotación de la Central de Garoña, considera que las buenas prácticas regulatorias han sido infringidas en no pocos aspectos. Difiere de sus colegas. Y difiere porque mantiene discrepancias de política regulatoria en materia de seguridad nuclear y protección radiológica. Y no las mantiene porque considere que los protocolos, los procedimientos que conducen a la toma de decisiones o las prácticas regulatorias deban flexibilizarse… sino por todo lo contrario. Considera que no deben alterarse ad hoc en un procedimiento concreto. Se trata de la seguridad nuclear y de los riesgos sobre la salud de las radiaciones ionizantes. Chernóbyl y Fukushima en la memoria.

Las cuestiones que se están dirimiendo en Garoña, por consiguiente, exceden a la propia Garoña. Su alcance interesa a la política regulatoria y a la imagen de los organismos reguladores. A la confianza, en suma, que los ciudadanos deban depositar en las instituciones. Es decir, política en estado puro. Política con mayúsculas.

Intereses en juego

Independientemente de las cuestiones relativas a la seguridad nuclear, no hay que olvidar que detrás de la prolongación o no de la vida de Garoña hay intereses económicos en juego.

La Central Nuclear de Garoña, como todas las CC.NN e hidroeléctricas (CC.HH) existentes en 1997, era parte de un conjunto que percibió entre 1998 y 2005 -tal y como establecía el Protocolo Eléctrico de 1997 enseguida sancionado por la LSE 54/97- 36€ por cada uno de los 674.000.000 MWh aproximadamente producidos por estas centrales en el periodo antes mencionado, más 8.664 M€ en concepto de Costes de Transición a la Competencia CTC’s. Estas retribuciones, que suman 32.928 M€, han permitido que todas las CC.NN y las CC.HH, consideradas en su conjunto, recuperaran la totalidad de sus costes variables y de las inversiones realizadas (otros artículos en esta misma WEB han tratado este tema in extenso, por ejemplo aquí y aquí).

Por consiguiente, con independencia de la política contable que cada empresa haya tenido a bien hacer, el análisis económico y regulatorio indica que a partir del año 2005 hasta el presente, recuperados ya sus costes de inversión, las CC.NN y las CC.HH han obtenido beneficios supra normales procedentes de la diferencia entre el precio promedio aproximado que han percibido por MWh producido (45,6€ y 54,7€ respectivamente) y los costes variables imputables a su producción (22€ MWh –Anuario 2010 Foro Nuclear– y 11€ MWh – Confederación Hidrográfica del Ebro para una central de tamaño pequeño/medio -). Estos datos unitarios, traducidos a órdenes de magnitud totales, y partiendo de una producción media anual de las CC.NN de 59.888.000 MWh y de las CC.HH de 30.000.000 MWh, implican que los beneficios supra normales (caídos del cielo) obtenidos por el conjunto de las CC.NN y de las CC.HH alcanzarían un valor acumulado de 31.300 M€ entre 2005 y 2016, de los que corresponderían a las CC.NN una cifra aproximada de 16.250 M€. A la C.N de Garoña le habrían correspondido unos 650 M€.

Por consiguiente, no se puede ocultar de ninguna manera que el dictamen del CSN, favorable a la prolongación de la explotación de Garoña, sienta un precedente en relación con la extensión de la explotación del resto del parque nuclear -7 reactores nucleares con una potencia conjunta de 7.385 MW-, todavía operando dentro de los 40 años de su licencia de diseño, que colma las expectativas de los poderosos intereses eléctricos que existen en torno a esta cuestión.

Las cifras que pueden escucharse, según fuentes informales, sobre el coste de las condiciones de inversión impuestas por el CSN para que Garoña reanude su explotación, se sitúan entre 150 y 200 M€. Seamos escépticos y supongamos que el coste de inversión se situará en la cifra más alta manejada porque el coste de mantenimiento de la central hasta que empiece a operar también debe ser recuperado. 14 años de prolongación de la explotación permitirían producir a Garoña 50.200.000 MWh… con sólo 200 M€ de inversión. O lo que es lo mismo, cada MWh producido por la central tendría solo un coste adicional de 3,98€, lo que situaría su coste de producción en 26€ por MWh aproximadamente. Supongamos ahora que los precios del mercado retribuirán su producción con 40€ MWh (podrían hacerse también otro tipo de supuestos, pero 40 € MWh parece un precio razonable si la regulación del mercado eléctrico permanece intacta)… entonces, los beneficios supra normales que Garoña seguiría obteniendo rondarían la cifra de 14€ MWh o lo que es lo mismo 730,6 M€ en el periodo de extensión de su explotación. No olvidemos que estos beneficios son doblemente supra normales, porque se producen no solo por el cambio regulatorio que supuso la Ley de 1997, sino también por el cambio regulatorio que supone la decisión del CSN de autorizar la prolongación de su vida útil- dos decisiones que no podían entrar en los cálculos de Nuclenor cuando hace más de 42 años puso la primera piedra de Garoña.

La cifra no está mal para la más modesta central nuclear de todas cuantas operan en España, pero reconozcamos que es modesta en comparación con lo que se ventila en este Sector Eléctrico. En fin, Garoña importa poco. Lo que las empresas UNESA querían… ya lo han conseguido con el dictamen del CSN, precedente precioso –aunque no determinante- para extender hasta 60 años la explotación de sus otros 7 reactores nucleares que acaban su vida de diseño entre 2020 y 2028. Y es un precedente precioso porque las cifras que hemos visto sobre Garoña, escaladas al resto del parque nuclear, nos conducen a otros 16.600 M€ más caídos del cielo a los que sin duda aspiran las 5 empresas de UNESA, únicas propietarias de las CC.NN españolas.

Es cierto que las matrices de Garoña lloriquean y dudan sobre si les compensa o no volver a poner en explotación su pequeña central nuclear. En la cabeza tienen dos cosas:

• La vuelta de Garoña retrasaría la absorción de la burbuja de Centrales de Ciclo Combinado de Gas Turbina (CCGT) que ellas mismas crearon como resultado de una carrera poco reflexiva por capturar mercado y cerrar espacio a nuevos competidores en España;
•  Transmitir dudas sobre la viabilidad económica de la reapertura de Garoña refuerza la realidad paralela que, a modo de posverdad, las empresas UNESA esgrimen sobre la precariedad en la que andan sus filiales de generación en España.

Son dudas farisaicas, defensivas, carentes de miedo a verse atrapadas en el cuento. Lo que buscaban, ya lo tienen: el precedente regulatorio.

Pensando en la Transición Energética… alternativas de Política Energética

La reapertura de Garoña para operar durante 14 años más, podría tener un coste de inversión de 200 M€. La extensión del resto del parque nuclear español podríamos suponer que tendría un coste proporcional (sería demasiado especular partir de otro supuesto), con órdenes de magnitud de unos 3.380 M€ para producir electricidad con un coste de 26€ MWh y un precio (supongamos) de 40€ para el consumidor, cuya diferencia entre costes y precios proporcionaría la posibilidad a las cinco empresas UNESA de seguir recibiendo los beneficios caídos del cielo mencionados… en caso de que el actual diseño de mercado no fuera modificado (hipótesis altamente improbable si la UE acaba entendiendo de una vez que la economía neoclásica convertida en sectarismo, -el neoliberalismo- tiene su tiempo contado: no en cualquier circunstancia los mercados son asignadores eficientes de los recursos y más si su diseño ignora las características del bien de que se trata).

El coste de prescindir de la electricidad que el parque nuclear español produciría bajo la hipótesis de la extensión a 60 años de la operación de cada uno de sus reactores sería la última cuestión que nos deberíamos plantear. Sería la última pero… empezaré por ella:

Las subastas realizadas en el mundo hasta el tercer trimestre de 2016 sobre energía fotovoltaica han dado por MWh algunos resultados espectaculares: México, 41€; Unión de Emiratos Árabes, 29,9€; Chile, 23,1€… es decir, ya no se trata de que las energías renovables sean competitivas con sus alternativas térmicas convencionales, es que lo serían con el coste de las CC.NN ya amortizadas en extensión de su vida útil. Con frontera en 2050, en un proceso progresivo de sustitución de la energía producida por las CC.NN durante la década de los próximos 2020/30, las energías renovables –un mix entre energía eólica, fotovoltaica y solar térmica- sustituirían con ventaja a la energía que pudiera ser producida por las actuales CC.NN extendiendo su vida 20 años sobre su diseño de licencia.

Esto quiere decir que entre 26€ MWh (el supuesto coste medios de las CC.NN) y 40€ MWh (el supuesto precio del mercado eléctrico en los próximos años), el Sistema Eléctrico Español estaría en condiciones de sustituir con ventaja para los consumidores españoles, las CC.NN españolas por centrales eólicas y fotovoltaicas. Este es el rumbo que indican las tendencias de las curvas de aprendizaje de eólica y fotovoltaica que corroboran las inversiones en todo el mundo (quien quiera mayores detalles… internet a su disposición donde podrá encontrar información –toda la que quiera- de la Agencia Internacional de la Energía –poco sospechosa de ser pro renovable- y de IRENA. No es necesario extender este artículo más sobre esta cuestión).

Añadiré algo diciendo, simplemente, que los expertos prevén que entre 2020 y 2030, reducciones de coste/precio de la energía eólica y fotovoltaica que mejorarán su competitividad entre un 20 y un 25%. La curva de aprendizaje de las renovables sigue hundiendo sus costes, aumentando su competitividad, y estamos refiriéndonos a un proceso de inversión que se desarrollaría en los próximos 10 años considerando el horizonte 2050. El futuro es renovable. En la comunidad de expertos hay pocas dudas al respecto.

¿Merecerá la pena invertir 3.380 M€ para extender la vida de una tecnología del pasado?

Para sustituir con renovables la producción de 7.800 MW nucleares (una vez extendida la vida útil de las CC.NN durante 20 años), sería necesario instalar en Centrales Renovables 26.500 MW (Eólica – Fotovoltaica – Termosolar, por ejemplo) con un coste de inversión en torno a 22.000 M€. Estas inversiones se realizarían a lo largo de la década 2020/30.

Si estas inversiones se hacen mediante un mercado de subastas por tecnología capaz de revelar el coste de producción de cada MWh, 26.500 MW de centrales Solares y Eólicas podrían producir la misma energía que el parque nuclear en extensión al mismo o inferior coste. Es decir, podrían producir 1.248.000.000 MWh a un coste para el consumidor similar al coste de producción de esa misma energía producida por la prolongación durante 20 años de los 7.800 MW nucleares, es decir a 26€ MWh.

Así es que me atrevo a dar un consejo: no merece la pena invertir en la prolongación de la explotación del parque nuclear español.

No lo hagan, señores de UNESA. Cierren Garoña. Renuncien a considerar como precedente el dictamen del CSN. Dejen de seguir ordeñando el modelo regulatorio que tantos beneficios les ha aportado y súbanse al tren del cambio. Prepárense para el cierre y desmantelamiento de sus reactores nucleares. El primero ya, Garoña. El segundo, Almaraz I, en 2021 y así, hasta el último, Trillo, en 2028. Y dedíquense al desarrollo de las tecnologías renovables, diversifiquen sus actividades prestando servicios de alto valor añadido a las grandes y pequeñas empresas y a las familias que pueden convertirse en generadores y auto consumidores por la especial modularidad de las energías renovables. La energía distribuida al servicio del empoderamiento de un nuevo modelo industrial y de los ciudadanos.

Una Red de Alta tensión y unos Operadores del Sistema altamente eficientes en cada Estado de la Unión , dispondrán, además de su capacidad para operar sistemas eléctricos complejos, de las interconexiones internacionales necesarias para compartir las inversiones de reserva existentes a cada lado de las fronteras. Redes y operadores serán el instrumento que hará todo esto posible…

Preguntábamos cual sería el coste para los consumidores de prescindir de la electricidad que la prolongación de la vida de las CC.NN 20 años más allá de su diseño nos proporcionaría. La respuesta es… ninguno. Pero la pregunta estaba mal planteada. Debería ser formulada al contrario: ¿cuál sería el coste de extender 20 años la explotación del parque nuclear español?

El coste es difícil de ser cuantificado, pero sí puede ser explicado:

El coste de que España opte por prolongar la vida de sus CC.NN es el coste de renunciar a la contribución que su sustitución por Centrales Renovables suministraría a la transformación del modelo productivo español. El tema es suficientemente conocido. Una rápida lista de contribuciones al progreso con bienestar, al “progreso seguro”, basta para que se intuyan los beneficios que para España tendría renunciar a la extensión de vida de las CC.NN:

• Se evitaría el aumento en un 50% de la acumulación de residuos radioactivos.
• Disminuirían significativamente en España los riesgos de accidentes nucleares o de contaminación por radiación ionizante.
• Disminuirían nuestras importaciones al utilizar como “combustible” recursos autóctonos: sol y viento.
• Las inversiones en energías renovables acompañarían el potente desarrollo tecnológico que implica su fuerte curva de aprendizaje.
• Las inversiones serían muy superiores (3.380 frente a 22.000 M€) estimulando la demanda agregada.
• Estimularía el esfuerzo en I+D+i.
• Desplegarían un impresionante impulso al tejido industrial y empresarial de nuestro país para afrontar las inversiones.
• Sostendrían una industria de servicios de mantenimiento de las instalaciones.
• Generarían con ventaja más empleo y empleo de calidad.
• Aumentarían la capacidad competitiva de nuestra economía.

En fin, cada uno de estos elementos podría ser desarrollado. Pero este artículo se acaba aquí. Garoña nos está permitiendo reflexionar sobre la importancia de la política regulatoria, discernir entre buenas prácticas regulatorias y prácticas que pudieran estar degradándose bajo la asfixiante presencia de poderosos intereses económicos; Garoña nos revela la existencia de una regulación económica del Sector Eléctrico ineficiente y nos revela las oportunidades que podría perder nuestro país si se deja arrastrar por el discurso de la posverdad sobre la energía barata.

Son las revelaciones de Santa María de Garoña que ya en el año 2009, de manera paradigmática, ejemplificaron los problemas de fondo de la regulación eléctrica española.