Hacia una recuperación sostenible
La narrativa convencional sobre el curso de la crisis COVID-19 es fácil de entender, pero en última instancia incorrecta. En lugar de un proceso multifásico limpio y esquemático de respuesta y recuperación de emergencia, la crisis exige un enfoque integral en el que los objetivos a corto y largo plazo se alineen desde el principio.
PARIS – Con los países de la mayor parte de Europa relajando progresivamente sus bloqueos COVID-19, es hora no sólo de trazar un rumbo de la crisis inmediata, sino también de mantener un debate muy necesario sobre el diseño y la financiación de un plan a largo plazo para la recuperación sostenible.
Al hacerlo, primero debemos reconocer que el marco intelectual con el que respondimos por primera vez al shock COVID-19 está profundamente viciado, aunque ayude a empujar a los gobiernos a actuar. Por el momento, el debate político sigue estructurado en torno a la asunción de una respuesta en cuatro fases: la gestión de crisis (para la emergencia de salud pública); salida (rescate y luego "reapertura" de la economía); recuperación; y, finalmente, una "nueva normalidad".
Pero la realidad nunca es tan ordenada como nuestras construcciones intelectuales. Estamos viajando por una carretera extraordinariamente accidentada sin iluminación. Los gobiernos siguen a tientas en la oscuridad por políticas que sorten la crisis. La Unión Europea y la mayoría de los gobiernos nacionales han introducido paquetes de rescate masivos que tendrán un profundo impacto en la forma de la recuperación, sin tener todavía una visión clara de cómo debería ser esa recuperación.
Se podría argumentar que tal falta de previsión es inevitable en el calor del momento. De hecho, es más importante ahora que nunca. A medida que los gobiernos buscan la ruta más rápida de vuelta a la normalidad, cada vez se encuentran cada vez más con demandas competitivas en recursos públicos. A medida que las empresas, los sectores y los grupos políticos luchan por el botín del gasto público, la confusión se está hundiendo.
Al mezclar las fases y sus respectivos objetivos, corremos el riesgo de nunca formular un plan de recuperación adecuado. Como van las cosas, podríamos terminar con una serie de paquetes de rescate que consumirán todos los recursos fiscales disponibles. Si estas políticas sólo alivian las pérdidas económicas a corto plazo causadas por el bloqueo, pero amplifican los riesgos económicos, sociales y ambientales más grandes, la nueva normalidad simplemente parecerá una versión degradada del statu quoanterior a la crisis.
¿UN RESCATE SIN FIN?
Sin duda, la pandemia COVID-19 requería que la salud se pusiera en primer lugar a toda costa. Los bloqueos han sido necesarios, y sus consecuencias socioeconómicas han pedido una acción decisiva por parte de los gobiernos. La amplia divergencia en las tasas de mortalidad COVID-19 entre los países europeos ha puesto de manifiesto diferencias en la forma en que los gobiernos financian y organizan sus sistemas de salud (así como las aparentes preferencias políticas). Del mismo modo, la divergencia en los efectos socioeconómicos de la pandemia apunta a las fortalezas y debilidades del estado de bienestar de cada país. Habrá un momento para considerar, debatir y extraer lecciones de estas diferencias a medida que salgamos de la crisis.
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No obstante, hay motivos para preocuparse de que las medidas excepcionales adoptadas para hacer frente a la crisis sean capturadas por grupos de interés organizado que defienden el statu quo,que utilizarán la respuesta para socavar las protecciones sociales, las regulaciones laborales y las normas ambientales ahora y en el futuro. De hecho, hay indicios de que esto ya está sucediendo. Pero estas demandas de los grupos empresariales no representan un punto de vista mayoritario, ya que muchos líderes del sector privado han pedido que los gobiernos alineen sus políticas con las prioridades estratégicas a largo plazo de las empresas en un mundo descarbonizador.
Los defensores del status quo están explotando el hecho de que las empresas y sus empleados necesitan absolutamente un paquete de rescate. Las políticas para mantener el empleo y los ingresos de los hogares son claramente la forma más eficaz de garantizar que el shock temporal de la pandemia no se convierta en una desaceleración prolongada, con toda la destrucción de Humano, el capital físico y financiero que tal escenario implicaría. Además, los paquetes de rescate tenían que ser no discriminatorios, al menos inicialmente, para garantizar que nadie se quedara atrás, incluso si eso significaba que algunos actores económicos poderosos y arraigados recibieron apoyo a corto plazo. Pero después de que la emergencia inmediata haya pasado, las políticas deberían ser más discriminatorias. El enfoque debe centrarse en la reconstrucción de la economía de una manera que proteja el bienestar de sus participantes en el futuro.
Estos problemas son más visibles en el caso de los rescates. Debido a que tomará tiempo desarrollar e implementar una vacuna, cualquier salida del encierro tendrá que ser gradual, lo que sugiere que muchas empresas necesitarán apoyo para sobrevivir. En Europa, esto es especialmente cierto para tres sectores clave:las aerolíneas, los fabricantes de automóviles y sus proveedores, y la industria del turismo. Dada la naturaleza altamente concentrada de las industrias del automóvil y de las compañías aéreas y del gran número de trabajadores que dependen directa o indirectamente de ellos, los gobiernos europeos se han inclinado a comprar directamente las acciones de estas empresas, y algunos incluso persiguen la nacionalización temporal.
Al intervenir como accionista de último recurso, los gobiernos podrían, en principio, exigir que las empresas cumplan determinadas condiciones de política social o medioambiental. Pero, hasta ahora, la mayoría de los gobiernos se han abstenido de hacerlo. Pretenden vender sus acciones a su debido tiempo, por lo que no quieren arriesgarse a bajar el precio de mercado a corto plazo, incluso si presionar por reformas corporativas y de la industria podría conducir a mayores ganancias a largo plazo.
No hay compensación. Más bien, hay tensiones subyacentes entre las prioridades a corto y largo plazo en múltiples ámbitos políticos, igualmente importantes. Sin embargo, no hay ninguna institución mejor equipada que el Estado para resolver las tensiones que caracterizan las políticas económicas, sociales, de salud pública y ambientales. Obviamente, los gobiernos no deben imponer condiciones excesivamente gravosas y contraproducentes al sector privado en el apogeo de una emergencia; pero tampoco deben ignorar sus funciones estratégicas en el desarrollo de una visión a largo plazo de la economía y la protección de sus ciudadanos de los efectos del cambio climático.
La tarea, entonces, es encontrar un camino intermedio, diseñando condiciones de rescate que conduzcan de manera confiable a una recuperación sostenible cuando se combinen con marcos regulatorios más amplios y medidas macroeconómicas y sociales. Los paquetes de rescate del lado de la oferta para empresas o sectores específicos sólo serán efectivos si se complementan con políticas del lado de la demanda para mantener el empleo y los ingresos.
OPCIONES CLARAS DE FINANCIACIÓN
Si bien los rescates son la parte más visible de los paquetes de rescate de los gobiernos, no son los más importantes. Una preocupación mucho mayor es la política macroeconómica, que debe estar alineada con los objetivos sociales y medioambientales a más largo plazo. Con tasas de interés ya cercanas o inferiores a cero mucho antes de la pandemia, el espacio para la política monetaria convencional ha sido limitado, y la carga ha recae en los gobiernos para crear un espacio fiscal en caso de crisis. Ahora que la crisis ha llegado, las políticas de rescate y recuperación deben diseñarse de tal manera que logren el máximo efecto antes de que se agote el dinero público. El plan de recuperación debe transformar la crisis en una oportunidad para abordar cuestiones estructurales que se avecinan, y debe hacerlo rápidamente, evitando al mismo tiempo los errores de la crisis financiera de 2008-09, cuando los bancos y las corporaciones fueron antepuestos.
Al principio de la crisis actual, los líderes europeos se dirigieron una vez más hacia la falsa narrativa de la deuda contra la austeridad que prevaleció después de la última crisis. Afortunadamente, el debate ha cambiado un poco desde entonces, como lo demuestra el plan franco-alemán de 500.000 millones de euros para un fondo europeo de recuperación. La atención se centra ahora en las cuestiones de cómo financiar la recuperación, qué debe incluirse en ella y quién debería beneficiarse de ella. Hasta ahora, las conversaciones se han centrado en la cuestión de la financiación. Ha habido acuerdos para ampliar el Fondo de Solidaridad de la UE, para que la Línea de Crédito de Condiciones Mejoradas del Mecanismo Europeo de Solidaridad esté disponible incondicionalmente para gastos sanitarios y para poner en marcha un Plan Europeo de Reaseguro de Desempleo temporal.
Mientras tanto, todavía se están debatiendo opciones para financiar la recuperación más amplia. Una de las principales propuestas prevé un nuevo "fondo de recuperación", que combina mayores asignaciones presupuestarias y préstamos del mercado de capitales para financiar inversiones en sectores estratégicos y sostenibles (incluso a través de un programa Ampliado InvestEU). Esto también implicaría nuevos instrumentos para ayudar a los Estados miembros a financiar sus programas de recuperación, y a las empresas privadas a restaurar la liquidez, las cadenas de suministro y el capital. Aprovechar la coinversión privada junto con los gastos estatales será fundamental.
Si bien la propuesta franco-alemana es un gran paso en la dirección correcta, y un posible cambio de juego, todavía está lejos de ser un acuerdo hecho. Y hay algunos criterios importantes a tener en cuenta al sopesar las opciones que ahora se están discutiendo. La primera es la escala: cientos de miles de millones de euros no lo harán; un plan europeo de recuperación debe concebir el gasto y la inversión en los billones. La segunda es la velocidad. Las opciones actuales para aumentar los recursos y el presupuesto propios de la UE (que ascienden aproximadamente al 1 % del PIB), incluidos los impuestos propuestos sobre las transacciones financieras o las emisiones de carbono, son bienvenidas y deben perseguirse. Pero no está claro que pasen la prueba de urgencia.
TRATAMIENTO VERDE
Si bien los mecanismos financieros son importantes, el imperativo más apremiante es decidir sobre la composición real del plan de recuperación, que es lo que realmente determinará si la UE puede lograr un futuro sostenible y próspero. Es importante atender a esto primero, incluso antes de finalizar los detalles de los mecanismos financieros, porque son precisamente estas discusiones las que desbloquearán las negociaciones entre los Estados miembros sobre las fuentes de financiación.
El Acuerdo Verde Europeo,presentado por la Comisión Europea el año pasado, proporciona una clara hoja de ruta de inversión para la recuperación posterior a la pandemia de la UE. A diferencia de 2009, la transición a una economía resiliente y sostenible que ha logrado emisiones netas de gases de efecto invernadero (GEI) es ahora ampliamente entendida -tanto por los gobiernos como por los inversores- como crítica para la estabilidad macroeconómica a largo plazo. El Acuerdo Verde, si está bien diseñado e implementado, puede proporcionar multiplicadores y puestos de trabajo económicos a corto plazo, un camino claro hacia un crecimiento sostenible a largo plazo, la base para sociedades más igualitadas y un marco para fortalecer la soberanía europea.
La actitud prevaleciente durante la última crisis aseguró que la recuperación no fuera limpia y verde, sino más bien sucia y marrón. Con sólo unos pocos proyectos de inversión verde listos para palas sobre la mesa, los sistemas de energía y transporte con alto contenido de carbono y otras infraestructuras se bloquearon aún más. Pero hemos recorrido un largo camino desde entonces. La necesidad de lograr una economía equitativa y libre de GEI para 2050 ya no se considera una causa marginal, ni es ningún secreto que la transición requerirá una inversión sustancial.
Al centrarnos en la cuestión de la inversión desde el principio, podemos establecer formas más sostenibles de crecimiento y reducir los gastos operativos a largo plazo. Esto requerirá gastos iniciales adicionales para facilitar un cambio a la infraestructura y la energía alternativas de bajo y cero GEI, pero no hay mejor momento que una recuperación para instituir tales cambios. La combinación de bajas tasas de interés, la inevitable destrucción de capital y enormes cantidades de efectivo que se inyectan en la economía crea condiciones ideales para sentar las bases de una agenda a más largo plazo.
La taxonomía para una financiación sostenible que la UE desarrolló poco antes de que comenzara la crisis COVID-19 debería servir ahora como un marco sólido para guiar la recuperación. Su principio central es sencillo: Servir al menos un objetivo medioambiental y no hacer daño a los demás. Para los Estados miembros y las instituciones de la UE por igual, este debe ser el estándar utilizado para la selección de proyectos de inversión.
Pero jugar a la defensa no es suficiente. Las políticas e instrumentos de la UE también deben movilizarse y aprovecharse para acelerar la transición hacia la energía cero-GHG, la construcción, el transporte, la industria y la agricultura. En este caso, instrumentos como los bonos verdes y las estructuras financieras combinadas pueden ayudar, al igual que la adaptación de las normas del mercado único, las ayudas estatales, las políticas industriales, la Política Agrícola Común y la política comercial, a alinearse con los objetivos de desarrollo sostenible. Por su parte, el Banco Europeo de Inversiones también está bien equipado para ejecutar parte de un plan tan amplio, especialmente ahora que ha revisado su política de préstamos energéticos en consecuencia.
EL MOMENTO DE LA VERDAD
La UE entró en esta crisis en una situación de fuerza relativa. A diferencia de los Estados Unidos, las redes de seguridad europeas pueden ofrecer una protección genuina contra los efectos socioeconómicos de los bloqueos y los desalamientos. Pero aún más, el nuevo Parlamento Europeo y la Comisión ya tenían una prioridad política clara y ampliamente compartida en forma de acuerdo verde europeo. La importancia de elevar el Acuerdo Verde a la cima de la agenda de la UE puede haber sido subestimada en ese momento, pero ahora se está haciendo evidente. Al salir de esta crisis, Europa, por primera vez, puede anteponer sus fines a sus medios.
En medio de la crisis, el debate político de la UE cayó en su trampa tradicional. Varios países de Europa del Este, como la República Checa, pidieron que se guardara el Acuerdo Verde. Pero el equilibrio de las fuerzas políticas está cambiando, y esos líderes están reconsiderando ahora esta postura. Lo mismo ocurre en grandes extensiones del sector empresarial europeo.
Más que en cualquier otro momento de los últimos 30 años, la UE debe tener sus prioridades correctas. El objetivo general, un Acuerdo Verde, representa un nuevo contrato social. El objetivo es garantizar la justicia social y la igualdad de oportunidades para todos. El motor será una nueva forma de crecimiento económico, construida en torno a la prestación de bienes y servicios que contribuyan positivamente al bienestar y reduciendo aquellos que dañan a la sociedad y al medio ambiente. Estos objetivos sustantivos deben guiar el diseño de instrumentos específicos como la política fiscal y los impuestos, el mercado único o la competencia, la industria, la agricultura y la política comercial, todos los cuales tendrán que ser revisados.
La crisis COVID-19 es un momento decisivo para el Acuerdo Verde Europeo y para la solidaridad de la UE en general. O la Unión aprovechará la oportunidad, o demostrará de una vez por todas que es incapaz de hacer frente al desafío. Ahora, más que nunca, los europeos debemos demostrar que somos más fuertes juntos.
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